民告官渠道将更畅通 行政诉讼法修正案草案二次审议

　　25日，行政诉讼法修正案草案二次审议稿提请全国人大常委会审议。让“民告官”更加容易立案、让行政首长出庭，改变行政复议“维持会”现象……二次审议稿作出重要修改，着力解决“立案难、审理难、执行难”。

　　此外，拟对行政诉讼期限适当延长，将起诉期限“三个月”延长到“六个月”。还规定“因不动产提起诉讼的案件从行政行为作出之日起超过二十年，其他案件从行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”

　　“依法治国的关键是依法行政，而依法行政的重要保障是行政诉讼制度。因此，这次修法对于促进十八届四中全会将要确定的‘依法治国’任务和目标的实现将具有非常重要的意义。”北京大学教授姜明安说。

　　亮点一：

　　为扩大受案范围去除障碍

　　根据我国现行行政诉讼法规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”

　　专家介绍，当时立法中用“具体行政行为”的概念，主要考虑是限定可诉范围。但实际上什么可诉，什么不可诉，是由行政诉讼法其他条款规定的。有的法院还为“具体行政行为”设定标准，对应当受理的行政案件不予受理，客观上成为“立案难”的原因之一。

　　鉴于此，二次审议稿将“具体行政行为”修改为了“行政行为”。虽然此次修改并没有对社会各界普遍关心的行政诉讼受案范围作大的调整，但姜明安认为，将“具体行政行为”改为“行政行为”可为目前适当扩大行政诉讼受案范围去除法律障碍，如对规范性文件的附带审，对行政合同案件的受理等。

　　“我个人一直主张扩大行政诉讼受案范围，在这方面，思想应更解放一点，步子应更大一点。”姜明安建议，可采取“负面清单”的方式，凡是法律没有禁止相对人起诉的，相对人不服行政行为，都应该允许其向法院起诉。如果规定得模模糊糊，“信访不信法”的问题就终不能解决，法治的梦想就终不能完全变成现实。

　　亮点二：

　　被诉机关负责人应出庭

　　行政诉讼是“民告官”的制度，但实践中“告官不见官”的问题比较突出，有的案件只有律师代理行政机关出庭应诉。

　　在总结实践经验基础上，二次审议稿增加规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，也可以委托相应的工作人员出庭。”

　　“行政机关负责人出庭应诉有利于官民关系和谐，也有利于提高领导干部的法治理念和法律知识，一次出庭可能等于听十次法律讲座。”姜明安说。他同时表示，也不能所有行政案件都要行政机关负责人出庭应诉，这既不可能，也无必要。

　　“但影响公民法人或者其他组织重大权益的，或者有重大社会影响的行政案件应有行政机关负责人出庭应诉，或者规定行政机关负责人在一定时间内应至少出庭多少次，这样更贴合实际。”姜明安说。

　　亮点三：

　　行政复议发挥“缓冲”作用

　　今年3月，山东平度“3·21”守地农民殒命事件引发了社会各界的普遍关注。在这起征地拆迁引发的矛盾中，村民曾对《山东省人民政府关于平度市2006年第十四批次城市》申请行政复议，山东省人民政府行政复议办公室也答复称经初步审查，决定予以受理。但直到事发，村民一直未等到下一步的审查答复。

　　行政复议是有效解决官民纠纷、将行政争议化解在行政机关内部的重要途径，也是官民纠纷诉诸法院的“缓冲地带”。但长期以来，行政复议的社会认可度还不高，大量行政争议未纳入行政复议法制轨道。

　　全国人大常委会委员韩晓武举例说，近3年来，某自治区政府共受理行政复议案件300多件，而同期受理的因行政争议引发的信访案件则高达5万余件。有些县级政府几年来甚至未受理过一起行政复议案件。

　　根据现行行政诉讼法规定，“经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告”。

　　“实践中复议机关为了不当被告，维持原行政行为的现象比较普遍，导致行政复议制度未能很好发挥作用。”全国人大法律委员会副主任委员李适时说。

　　对此，二次审议稿明确规定，“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告”。

　　亮点四：

　　起诉期限增至“六个月”

　　根据现行行政诉讼法的规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”

　　“较多案件因当事人超过3个月的起诉期限而被法院挡在门外。”作为兼职律师，北京大学教授姜明安深有感触。他说：“这种情况因最高人民法院的两条司法解释而有很大缓和。其一，行政机关作出具体行政行为没有告知当事人诉权的，期限可延至两年；其二，行政机关作出具体行政行为没有通知当事人，当事人不知道具体行政行为内容的，期限可延至五年，涉及不动产的，期限可延至二十年。”

　　综合各方意见，二次审议稿将起诉期限“三个月”延长到“六个月”。此外还规定“因不动产提起诉讼的案件从行政行为作出之日起超过二十年，其他案件从行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”

　　关注其他法规或草案

　　■广告法修订草案

　　明星代言须使用过相关商品

　　广告法修订草案25日提交第十二届全国人大常委会第十次会议审议。草案增加了广告荐证者的行为规范和法律责任，这意味着明星在代言时将有更多规范，不得为未使用过的商品和服务作证明。

　　草案还对药品、医疗器械广告准则作了完善，并新增保健食品、医疗、教育、培训、房地产等广告准则。

　　草案要求，广告荐证者在广告中对商品、服务作推荐、证明，应当依据事实，并符合广告法和有关法律、行政法规规定。广告荐证者不得为其未使用过的商品或者未接受过的服务作证明。

　　草案规定，广告荐证者明知或者应知广告虚假仍在广告中对商品、服务作推荐、证明的，由工商行政部门没收违法所得，并处违法所得1倍以上2倍以下的罚款；损害消费者合法权益的，依法承担连带责任。

　　■反间谍法草案

　　窝藏间谍活动赃物或追究刑责

　　25日开幕的十二届全国人民代表大会常务委员会十次会议开始审议《中华人民共和国反间谍法（草案）》。

　　草案规定，隐藏、转移、变卖、损毁国家安全机关依法查封、扣押、冻结的财物或者明知是间谍活动的赃物而窝藏、转移、收购、代为销售的，由国家安全机关没收违法所得和非法财物；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　草案在现行国家安全法的基础上规定，境外机构、组织、个人实施或者指使、资助他人实施的，或者境内组织、个人与境外机构、组织、个人相勾结实施的危害中华人民共和国国家安全的间谍行为，都必须受到法律追究。

　　■儿童福利法

　　积极研究修改嫖宿幼女罪

　　25日提请全国人大常委会审议的全国人大常委会执法检查组关于检查《中华人民共和国未成年人保护法》实施情况的报告建议，适时研究制订儿童福利法。

　　报告指出，刑法中关于虐待罪、遗弃罪、收买被拐卖儿童罪等规定需要修改补充。如虐待罪的责任主体只限于“家庭成员”，幼儿园教师、保姆等非亲属对儿童实施虐待行为，难以按虐待罪追究刑事责任。

　　报告建议，修改补充民法通则中关于未成年人监护的规定，增强可操作性。积极研究修改刑法中有关虐待罪、遗弃罪、嫖宿幼女罪等规定。

　　■预算法四审

　　举债情况列入预算公开内容

　　25日，20岁的预算法迎来首次大修的第四次审议，补充完善多处规定，又往前迈进一步。

　　例如，将“强化预算约束”补充入立法宗旨；将举债情况列入预算公开内容；更严格限制专项转移支付的地方配套；新增人大审查预算草案前，应“听取选民和社会各界的意见”规定；为杜绝收“过头税”，将“各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标”补充入法……

　　■立法法拟修改

　　将地方立法权扩至282个设区的市

　　根据25日首次提请全国人大常委会审议的《中华人民共和国立法法修正案（草案）》，拟将过去49个较大的市才享有的地方立法权扩大至全部282个设区的市。这些设区的市可就城市管理方面的事项制定地方性法规。

　　根据草案，除省会市、经济特区所在地的市以及国务院批准的较大的市外，其他设区的市均享有较大的市地方立法权。同时，草案对地方立法权的范围限制作出规定：“较大的市制定地方性法规限于城市建设、市容卫生、环境保护等城市管理方面的事项。”