法治的精髓是践行公平正义———访上海市法制办主任刘华

　　法律铭刻在公民的心中

　　记者：1982年12月4日，现行八二宪法诞生。十八届四中全会将12月4日定为国家宪法日，要求每年在全社会普遍开展宪法教育，弘扬宪法精神。这背后有什么深意？

　　刘华：现代国家无不以宪法为法律之本源。宪法是国家的根本大法，居于最高法律地位，具有最高法律效力。我国宪法以国家根本法的形式，确立了中国特色社会主义道路、社会主义理论体系、社会主义制度的发展成果，反映了我国各族人民的共同意志和根本利益，成为历史新时期党和国家中心工作、基本原则、重大方针、重要政策在国家法制上的最高体现。

　　法治是需要被信仰的，宪法的权威和尊严是需要维护的。法国思想家卢梭曾说过，“一切法律之中最重要的法律既不是铭刻在大理石上，也不是铭刻在铜表上，而是铭刻在公民的心中，它形成了国家的真正的宪法。”只有人人心中有法，人人敬畏法律，宪法和法律才能被普遍遵守，公平正义才能实现。四中全会设定国家宪法日，要求建立宪法宣誓制度，就是强化宪法意识、弘扬宪法精神。鉴于我国宪法曾经受到漠视、削弱、甚至破坏的历史教训，四中全会决定作了一些重要制度安排以维护宪法权威。譬如，完善全国人大宪法监督制度，健全宪法解释程序机制；又如，建立规范性文件备案审查制度，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。

　　记者：为什么说，维护宪法权威，就是维护党和人民共同意志的权威？

　　刘华：习近平总书记就任时说过一句话“人民对美好生活的向往就是我们的奋斗目标”，明确了我们党的重大责任。这种向往在很大程度上是对公平正义的向往。比如政府通过户口改革制度，来保障公民的迁徙自由权利，以回应社会的期待。法治的精髓是践行公平正义，法治的使命是通过制度的设计和实施分配正义、匡扶正义。我国宪法表达了人民的根本利益和共同意志，规定了公民的基本权利自由和义务责任，高度体现了人民性，是实现社会公平正义的根本法律制度保障。而通过宪法和法律保障人民根本利益的实现，正是我们党的历史使命。从这个意义上说，维护宪法权威，就是维护党和人民共同意志的权威；保证宪法实施，就是保证人民根本利益的实现。

　　不能法外设权、法外行权

　　记者：宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。各级政府是实施宪法和法律的重要主体之一，也是建设社会主义法治国家的重要主体之一。如何来提高政府法治化水平？

　　刘华：法治政府关键在于两个方面，一是行政权力的来源合法化，二是行政权力的行使受监督。这是一枚硬币的正反两面。

　　一方面，我们要通过制度来保障政府规范行使权力、有效行使权力。宪法规定了国家各级行政机关的定位、组成、职权、任期等重要内容，国家法律《国务院组织法》和《地方各级人民政府组织法》，行政法规《国务院行政机构设置和编制管理条例》等均依据宪法作了细化规定。这些行政组织法律规定是各级政府及其部门行政权力的法律来源，是设定机构、职能、权限、责任的法律依据。对于政府及其部门来说，遵行宪法法律，核心就是依宪行政、依法行政，不能法外设权、法外行权。四中全会要求推行政府权力清单制度，目的就是消除权力设租寻租空间。当然，上述法律行政法规多为上个世纪80年代90年代早期制定，距离最近一次修订最短也有七年之久，其中一些内容已经不能适应当前经济社会发展形势需要。这需要进一步修改完善。而随着这些制度的完善，各级领导干部行使权力才能真正做到有法可依、依法办事，让手中的权力时刻在法治轨道上规范运行。

　　另一方面，我们也要通过制度笼子使社会各方监督政府行使权力。行政权力监督一靠权力制衡，二靠信息公开。建立行政权力制衡机制，是加强对政府内部权力制约的有效途径。譬如对重要行政部门，分级授权、临时授权、分事行权、分岗设权、定期轮岗等都是实践中创造的有效权力制约方式。当然，司法监督对于政府权力的规范行使也十分重要。全国人大近期全票通过了《行政诉讼法》，将于明年五月一日起实施。这部法律不仅规定了行政首长出庭的法定义务和行政机关不执行法院判决可以拘留行政负责人的法律后果，且规定了红头文件并案审查、行政复议机关成为共同被告等等内容，表明了司法对行政的强力监督。

　　另外，阳光是最好的防腐剂。上海是全国省级政府中最早推行政府信息公开制度的地方，政府信息公开工作走在全国前列。最近，市政府办公厅正在制定上海政府信息公开新的计划。

　　建立科学民主行政决策机制

　　记者：在提高政府法治化水平方面，上海取得哪些成绩，还要向什么方向发展？

　　刘华：应该说，上海法治政府建设工作已取得了良好成效。2011年，上海编制了《依法行政十二五专项规划》。2013年，市政府出台了《关于2013年至2017年本市进一步建设法治政府的意见》。经过中期评估，规划中的92项主要任务，70多项已经启动推进。意见中的54项主要任务，50项也已启动推进。其中，运用法治思维破解城市四大管理顽症取得初步成效，市场监管领域、城市管理领域体制改革机制创新正在破题。这些表明，一个现代化国际大都市对法治政府的孜孜以求。

　　依据四中全会决定以及上海发展需求，我们提出重点建议：一是建立科学民主行政决策机制。制定地方行政决策程序规章，将公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为决策的法定程序；二是建立优化高效的行政执法管理体制。探索不同层级行政机关决策与管理、决策与执法相对分离机制，实现行政执法队伍在全市的合理布局。在重点领域内进一步推行综合执法，精简市区两级执法队伍种类。建立行政执法流程结果全过程记录制度和重大执法决定法制审核制度，保障行政执法规范文明。